张蕙杰等：高质量推动耕地保护 提升国土空间治理水平
来源：重农评公众号
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日期：2021-08-12 11:17:18
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国土空间治理现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是促进国土空间公平、高效、可持续利用，实现国土空间内各地区的相对均衡发展的有力保障。在加快推进“多规合一”的国土空间规划体系建设过程中，必须坚持耕地保护底线约束，通过高质量推动耕地保护，提升国土空间治理现代化水平。总结宁波市在耕地保护的实践经验，对我国其他地区具有积极的参考示范。
一、 国土空间治理与耕地保护
国土空间治理的目的是实现国土空间内各地区的相对均衡发展。耕地是我国粮食安全的重要保障，要全面贯彻落实耕地保护的基本国策，需以国土空间规划为引领，统筹保护资源、保障发展与优化空间的关系，构筑坚实的自然资源与绿色空间基础。
1. 耕地保护是国土空间治理的核心内容之一
耕地资源关系到整个社会稳定和国家安全，我国一直实行“世界上最严格的耕地保护制度”。自2007年开始，连续多年在中央一号文件中强调严守耕地红线。2019年，中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。在耕地保护政策的演变过程中，体现了标本兼治、多元共治等发展导向。
2. 国土空间治理是落实耕地保护的有效手段
随着我国《土地管理法》的多次修订，立法思想从控制建设用地供给管理为主转变为保护耕地为主。2019年10月，中共中央办公厅 国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求“落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础”。在守好生态安全和粮食安全的前提下，通过统筹协调三条控制线的划定与落实，进行可持续城镇开发建设。
二、 宁波市耕地保护实践
近年来，宁波市在耕地保护、高标准农田建设等方面开展了有效探索，取得良好成效。
1. 多措并举，充分发挥政策体系的综合效应
管控性、建设性、激励性耕地保护政策具有差异化的功能定位，只有三者充分协作，才能最大程度的发挥作用。
宁波市特别重视三种政策的协同发力，充分挖掘其综合效应。率先制定《产业用地指南》，首创“预告登记转让”机制，实施“以项目定计划、以空间定计划、以占补定计划”的“三定”新增计划分配模式，建立“严进严出”和“严管严究”的特殊保护机制，并出台县级政府耕地保护责任目标考核办法。同时，不断加大整治与宣传，组织开展的“探秘阿拉耕地”系列活动，入选2019年自然资源部主题宣传活动的“优秀宣传项目”。另外，设立市级耕地保护和土地整治专项资金，连续三年下达专项资金超过3亿元，建立了以突出先进为导向的耕地保护激励体系。
2. 抓住要害，大力推进高标准农田建设
高标准农田建设是我国基本农田的核心工程，是经济发达地区巩固和提高粮食生产能力关键要素。
宁波市始终抓住耕地保护的牛鼻子—高标准农田建设，始终坚持把高标准农田建设作为夯实农业发展基础、发展现代农业的重要抓手，加大投资力度，带动全市耕地保护迈上新台阶。近年来，结合高标准农田建设、粮食生产功能区、中低产田改造、农田水利标准化建设等农田整治项目，优先在永久基本农田保护区建设高标准基本农田，并及时开展高标准农田项目上图入库工作。2019年落实高标准农田建设面积23.37万亩，共批复立项高标准农田建设项目38个，投入资金3.7亿元。
3. 全域开发，加强农田建设的集中整治
经济发达地区耕地资源紧缺，耕地碎片化明显，加上小农意识的存在，影响了高标准农田的“统筹规划”“连片开发”。
宁波市在保障农民权益的基础上，不断优化空间，在“三条控制线”管控下，对‘三生’空间进行统筹布局，全域开发，集中连片进行设计、整治，让小田变大田。近年来，通过实施全域土地综合整治，鼓励区县（市）立足自身实施垦造耕地、旱改水、耕地质量提升等土地整治工程，走在全省前列。2018年全市完成高标准农田整治项目11个（面积3.19万亩），余姚市梁弄镇全域土地综合整治与生态修复项目经验做法得到了时任省委副书记郑珊洁的批示肯定。
4. 注重保育，确保耕地资源的持续发力
工业较为发达的地区，不可避免会产生土壤污染问题，需要采取化学、物理、生物等技术手段，不断地改良土壤质地，修复水系、改善基础设施，支持耕地资源持续发力。
宁波市围绕“耕地得保护、生态得改善、发展得空间、百姓得实惠”目标，加快开展全域土地整治与生态修复工作，通过生态保育，耕地地力得到有效维护与提升。推行“移土培肥”，实施“千万亩标准农田”质量提升工程，截至2019年完成了约1万亩异地补充实施或未达标项目的土壤培肥改良。全面实施耕地耕作层剥离再利用，2016-2019年，合计完成新增耕地6.23万亩，再利用耕地耕作层3万余亩。2019年实施6个农用地土壤污染治理修复试点建设项目、7个污染地块治理修复项目，提前实施“152”耕地生态建设保护工程，全面完成生态建设工程目标任务。
三、 国土空间治理中的耕地保护建议
耕地保护作为我国基本国策，必须要长久的坚持与落实，在未来国土空间治理中，要重视国土规划落实、建设用地管控、国土综合整治、信息服务管理。
1. 科学分解和精准落实国土空间规划
结合“国土三调”成果，在“双评价”基础上，构建科学合理的国土空间规划体系，明确“三条控制线”边界，通过用途管制、区域政策引导等多种途径，协调开发与保护关系。全面梳理整改已划定永久基本农田中存在的划定不实、违法占用、严重污染等问题，确保优质耕地分布稳定、面积增加、质量提升。将空间管控指标列入国土空间规划的约束性指标，由各省根据不同市县的具体情况分解下达耕地保有量等指标，由乡镇落地实施。
2. 严格控制城乡建设用地总量与容量
根据上位规划对城乡建设用地部署，充分结合市县功能区域规划、土地利用规划等，综合考虑资源供需、城镇化发展、国土开发强度、闲置城镇建设用地等因素，从严从紧规划新增城乡建设用地规模，尤其是用地供需矛盾突出地区的城乡建设用地总量。合理划定城镇开发边界，坚持能少占就不多占、能不占就不少占的原则，尽力避开或少占耕地特别是水田等优质耕地，优先占用质量较差、地块零碎的耕地，严禁占用永久基本农田，防止城镇建设与工业开发无序蔓延扩张。
3. 探索生态友好型国土综合整治模式
开展全域国土综合整治行动，从生态化、全局化的角度统筹安排高标准农田、垦造水田、未利用地开发、土壤修复、土地复垦、环境整治等项目，实现耕地生产与生态功能的统一、单个项目与整体效益的统一。统筹山水林田湖草系统治理和生态修复，遵照“宜耕则耕、宜林则林、宜园则园、宜草则草”的原则，将土地整治与造林绿化、环境改善紧密结合起来，通过生态友好型国土综合整治的新模式，实现经济效益、社会效益与生态效益共赢。
4.加强耕地保护信息服务的智慧管理
依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”建设监督信息系统，收集耕地保护信息化底板数据，将耕地转用审批、占补平衡指标管理、设施农业用地管理、永久基本农田动态监管等系统集成到统一的信息门户下，与自然资源调查、国土空间规划、执法监管等环节互通，统一用户管理、统一权限管理、应用界面集成等技术，为用户提供统一的业务办理入口，并根据用户角色不同，提供个性化的服务，实现国土空间内耕地保护信息服务的智慧管理。
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