一、高质量发展关键之一——市场化促进建设用地高质量配置

中共十九大明确指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动经济高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，也是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本指针。高质量发展的实质之一是高质量配置，其重点在于提高全要素生产率，而全要素生产率提高的一个重要途径就是资源配置效率的改善。市场作为资源配置最有效率的形式，使市场在资源配置中起决定性作用，是实现经济高质量发展的重要动力源泉。

作为最为重要的资源之一，我国长期以来主要采取行政配置模式管理土地资源，尤其是建设用地，致使建设用地配置质量整体不佳，存在耕地大量损耗、土地粗放浪费、农民权益受损等显著问题，严重制约经济高质量发展。2020年3月，国家出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，强调要素市场化配置特别是土地要素市场化配置，将是市场化改革再出发的重点任务，更是高质量发展的突破口和动力源。因此，如何构建市场机制，促进建设用地高质量配置是推动市场经济体制机制改革、支撑经济高质量发展的一个重要关键。由此，有必要从建设用地增量指标和存量指标两个方面对建设用地高质量配置市场化路径进行探索。

二、探索构建省级以下以地方政府为主体的增量指标交易动态体系

当前中国对建设用地增量指标采取严格的年度计划管理模式，即中央政府以土地利用年度计划为主要手段，“自上而下、层层分解、计划分配”建设用地增量指标，通过将相关审批权限集中于更高的政府层级，并强调实行指令性管理的配置模式。这种年度计划管理模式对于遏制土地市场投机、协调区域发展、实施宏观调控等可能发挥立竿见影的效果，但是其刚性有余、弹性不足等问题所造成的配置失灵也一直饱受学术界的诟病。事实上，新增建设用地指标在一定程度上可以看作是国家每年采用计划方式预算安排给地方政府用于工业化城镇化的土地发展权，因而现行的增量指标配置其本质是一种“自上而下”以土地为对象的“发展权”配置。

随着理论和实践的不断推进，年度计划管理模式过于僵化低效的分配弊端，使得愈来愈多的学者接受并认为借鉴“发展权”交易制度，构建建设用地增量指标交易体系，即允许建设用地增量指标跨区域转让，是优化中国建设用地配置效率的一条可行路径。但是，当前有关建设用地指标交易体系的研究多立足于静态体系视角，即只考虑了指标跨区域流转对建设用地配置效率的优化作用，忽略了年度计划管理模式的另一特征——指标存在时效性等代际因素所造成的影响。在现行的《土地利用年度计划管理办法》中，虽然提及建设用地计划指标可以跨年结转使用，但在实践中该结转一般限于省级层面。对于省级以下层面，如果计划指标（特别是其中的建设用地增量指标）当年未用完则会被收回，并以此为依据扣减下一年指标，因而计划指标实质存在当年“未用即废”的特性，由此可能影响指标交易体系对于建设用地配置效率的提升作用。

对此，以建设用地增量指标为切入点，将代际因素纳入考虑，从理论层面解析建设用地增量指标交易体系构建对建设用地配置效率的优化作用；在此基础上，以贵州省为例进行实证检验，结果显示，现行建设用地年度计划管理模式同时存在空间与代际双重配置失灵；以贵州省为例的模拟分析表明，相对于年度计划管理模式与指标交易静态体系，指标交易动态体系由于同时纠正了空间与配置双重配置失灵，最大程度减少了配置效率损失。

据此，对于建设用地增量指标高质量配置的市场化路径，建议探索构建省级以下层面以地方政府为主体的增量指标交易动态体系，即在“总量控制”基础上，允许省级以下地方政府对建设用地增量指标进行交易、存留与预支，通过市场机制中的价格信号显化对用地的真实需求，引导建设用地增量指标跨区域或跨时段配置。这种指标交易动态体系，没有另起炉灶去推翻现行的管理框架，而是在接受既有体制基础上，创造性地引入市场手段优化新增建设用地配置，从而不仅可以改进年度计划管理的弊端，提升新增建设用地配置效率，还能实现与现行中央集权制管理框架的无缝衔接，减少制度变迁的交易费用，在实践中应更具渐进性、过渡性和可操作性。

三、推广构建省级以下以个人为主体的建设用地存量指标交易体系

我国多数城市地区由于经济发展需要，常需要消耗大量土地资源尤其是占用优质的耕地资源满足用地需求，与此同时，城镇化的不断推进又使得农村大量劳动力进入城市，其所有的农村宅基地、乡镇企业用地等存量建设用地大量废弃或闲置，造成土地资源的极大浪费。现实中，城乡建设用地急需与闲置矛盾，耕地保护与经济发展面临两难抉择。故此，原国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策，即采用城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的模式，通过“以空间换效率”，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、城乡用地布局更合理的目标。增减挂钩政策可以在“耕地保护”的同时，通过建设用地内部结构调整，达到“建设用地利用效率提升”的目的，因而成为提升建设用地配置效率的重要工具。

随着增减挂钩政策在全国范围内的逐步推广，各试点省（市、自治区）结合自身的区域特征，不断探索适合本区域的增减挂钩模式，其中大部分试点区域在国家制定的增减挂钩政策实施框架内进行模式创新，先后出现了天津“宅基地换房”、江苏“万顷良田建设”、山东农村社区建设和嘉兴“两分两换”等一系列特点鲜明的增减挂钩模式。这些模式在项目资金运作、农民安置补偿和项目区建设等环节各具特色，但却均以增减挂钩周转指标的使用为模式运作的核心环节，是一种以周转指标统筹使用为共性特征的增减挂钩模式，这种模式由于指标只能在项目区内点对点流动，即县域小范围内流转，无法充分发挥各区域的比较优势，使得区域整体的建设用地配置效率无法进一步提高。

故此，有少数试点区域打破了传统增减挂钩模式的实施框架，对指标周转模式进行了全面的创新，其中最为典型的就是以构建存量指标（增减挂钩指标）交易体系为主要特征的重庆“地票”政策，该政策通过构建增减挂钩指标市场交易体系，以市场化的方式将拆旧和建新过程巧妙地连接在一起，从而实现了城乡建设用地的增减挂钩。这种挂钩以市场交易机制为依托，不仅突破了传统指标周转模式“点对点、区域内”的指标利用方式，从空间上和交易机制上实现了“跨区域、市场化”的资源配置方式，其“先补后占”的操作流程设计，也更有利于耕地资源的保护。

对此，创新性地运用合成控制法（Synthetic Control Method)，系统评估了重庆“地票”政策的直接（人均耕地、人均城镇建设用地）和间接（人均GDP、非农就业人口比重）影响。结果发现“地票”政策在保留“增减挂钩”原有政策目的基础上，通过引入市场机制，不仅减缓了重庆耕地面积减少，补充了其城镇新增建设用地，进一步优化了区域土地利用总体配置效率，与此同时，也促进了重庆经济发展，并在一定程度上推进了区域的非农就业。

据此，对于建设用地存量指标高质量配置的市场化路径，建议借鉴重庆“地票”政策，推广构建省级以下以个人为主体的存量建设用地指标市场交易体系，即借鉴重庆“地票”政策，在“总量控制”的基础上，允许存量建设用地指标直接相关者在地方政府监督协调下根据个人意愿进行交易，通过市场机制的作用，引导建设用地存量指标跨区域或跨时段配置。甚至在此基础上，基于省级以下存量指标交易体系的构建经验，依托要素市场化配置体制机制改革、精准扶贫实施等战略契机，探索全国性的存量指标交易机制构建。

四、总结

综上可见，在建设用地领域，基于现有制度框架，恰当地构建市场机制，例如探索构建省级以下以地方政府为主体的增量指标交易动态体系、推广构建省级以下以个人为主体的建设用地存量指标交易体系，不仅能够避免另起炉灶所可能带来的高昂制度变迁成本，保有诸如年度计划管理、城乡增减挂钩等原有制度政策的优势，还能够通过发挥市场机制配置资源的决定性作用，有效提升建设用地配置效率，促进建设用地高质量配置，进而有助于推动市场经济体制机制改革、支撑经济高质量发展。