本报告主要探讨在国土空间规划体系改革的背景下怎样认识乡村规划。大多数人在谈国土空间规划体系的时候，更多谈的是村庄规划，本报告针对村庄规划和乡村规划之间的关系进行一些初步的辨析。

一

国土空间规划体系改革的要求和重点

1

空间规划体系改革要求

2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）正式对外公布。

重大意义：

国家空间治理能力建设

此次国土空间规划改革中，最大的意义是国家从空间治理能力建设的角度提出空间规划体系改革。它要在一个新发展理念下，把我们过去各个层次、各种类型的规划整合在一个体系下，责权清晰，然后在这个体系下谋划国土开发未来发展格局，所以说国土空间规划体系改革是一个顶层设计。

核心任务：

多规合一的规划体系+实施机制

《意见》中明确了多规合一的规划体系，即把各类规划，从主体功能到土地利用、到城乡规划，融合为一个国土空间规划体系下的一套规划体系；同时特别强调监督实施。包括两项核心任务，不仅仅是规划编制问题。现在谈到规划时，首先就是谈到规划编制，后面的重心也还是在谈规划编制问题。应当理解的是，这次规划编制的改革实际上要放在整个规划体系改革的背景下。

三大体系的重构：

规划编制、规划管控、规划运行

①

规划编制体系

规划编制的体系，即如何对规划进行编制，要求建立五级三类国土空间规划编制体系。

②

规划管控体系

《意见》中强调的是全域全覆盖、全要素的的一套管控体系。过去我们谈规划更多是指在建设地区的规划，而这次的改革，拓展到了国土空间，山水林田湖草和人居空间的整体管控体系。

③

规划运行体系

要求建立面向实施全过程的规划运行体系。包含了编制审批、法律法规、实施监督和技术标准等，这些体系其实也构成了自然资源部在解释这个文件的意义时所说的四梁八柱。

引用庄少勤总规划师的两句话，可以帮助我们理解这次改革的意义和改革的方向

——“体现的是生态文明时代空间供给侧结构性改革要求”，规划本身其实就是一种供给侧，对我们的市场需求来说，我们这次是空间供给侧结构性改革；

——“是按照国家空间治理现代化的要求进行的系统性、整体性、重构性改革”。

2

村庄规划在国土空间规划体系下的定位和作用

在这个体系下我们怎么来看村庄规划？

村庄规划的定位

现在我们说五级三类，这是按照空间层次分的，从国家、到省、市、县、到乡镇。然后又区分了三种类型：总体规划、专项规划、详细规划。

国土空间规划体系下的规划分类

第一，在这个顶层设计下，村庄规划是属于详细规划的层次。详细规划具有法定性，那么我们的村庄规划对应到详细规划，也是法定规划，这是接下来在整个规划体系里对村庄规划的基本定位。在集中开发区，即传统的我们认为的城市内部的详细规划，基本对应我们过去的控制性详细规划；而在开发边界之外的地区，即定义为村庄规划。

第二，这一层意义与过去我们理解的村庄规划有很大不同，过去更多关注的是聚落或某个具体的点上，而现在我们更多强调的是全域、全要素的空间管控，这个空间管控定义的是详细规划，是指导开发建设的。

第三，新的规划体系中也特别强调在全域、全要素中的多规合一，山水林田湖草，包括传统的土地利用和乡村建设，都需要考虑多规合一。

同时，《意见》中特别强调了，实用性是这次空间规划改革重要的导向，规划要有用、管用、好用，不是做表面的，而是要真正地贯彻实施，能够切实指导我们实践。

如何使用规划？

在规划实施的环节中特别强调用途管制，这也是整个规划实施监督体系最核心环节——以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。

《意见》指出，城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，即乡村地区的开发建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”两种管制方式。

村庄规划的作用

村庄规划作为空间规划体系的重要组成，需要发挥空间规划的基础性作用。从中引申以下几点值得思考的问题：

①

如何认识村庄规划的法定性？

法定规划是开发建设实施的依据，那么法定规划有没有期限？如果是有期限的，对应到我们这次国土空间规划体系改革，它就是一个中长期规划，而不是短期的。作为中长期法定规划，要体现更多的是自上而下的约束性，这种约束性跟我们一直在强调的乡村规划要强调自下而上的需求，这二者之间有怎样的关系？

②

作为开发建设的法定性依据，跟村庄发展的不确定性，两者之间有什么关系？

相对于城市发展，乡村地区的发展有更大不确定性。今年初中央五部委联合发布村庄规划的分类，把村庄分为五类，即集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄、看不准的村庄。

如果将村庄规划定义成一个法定规划，按照该分类，它到底是目标导向还是过程的？

即使现在可以看到，未来的村庄是可以提出这样的一些分类，但关键在于过程怎么控制？

村庄发展是动态性的，比如说很多村庄现在呈现出空心村的状态，并不代表它未来就没有人回来。

在新一轮国土空间规划编制中，更加强调了土地利用效率和集约化，从过去扩张型的发展逐步过渡到以存量为主，因此减量规划、控制总量的规划，是这次国土空间规划编制的基本基调。

但减量规划也面临着极大的挑战，特别是考虑到不同类型的村庄，撤并搬迁类村庄需要做减量化，但是有一个实施过程，这个实施过程怎么达到？

中央五部委文件里特别强调，新村庄分类下要按照引导公共服务设施优先向集聚类、特色保护类、城郊融合类村庄配套，这是从国家公共投资的角度来引导，本身没有问题，但是在过程中怎么办？

很多村庄并不是短期就能够撤并的，这个过程怎么保障发展的公平性？

③

村庄规划的全覆盖与村庄规划编制的难度

因为村庄的数量众多，在推动村庄规划编制时强调规划的全覆盖性，理论上现在所说的详细规划也是全覆盖的。

《意见》和2019年1月五部委关于统筹推进村庄规划工作的意见文件里，都涉及如何编制规划及如何使用，如提出不规划不建设、不规划不投入，那么规划在某种意义上就是开发建设和投入的前提，没有规划不行。但是文件里同时又讲，规划编制要符合实际，要因地制宜，有条件的村要结合实际单独编制规划，做到应编尽编。一方面强调没有规划不能建设、不能投入，而另一方面又看到乡村规划面临着编制上的困难，那么如何才能做到应编尽编？

二

对乡村发展和乡村规划的认识

通过以上分析能够看到此次空间规划改革的要求和改革的方向，同时另一个方面，也可以看到从基本概念到一些工作方法，应该怎么去认识。

1

乡村规划作为对乡村可持续发展问题的公共干预，需要建立在对乡村发展规律和基本问题的认识基础上

乡村发展的规律是什么？

为什么需要乡村规划？

这些基本问题还需要加深认识。

乡村规划可以理解为是对乡村可持续发展问题的公共干预。在工业化时代，城市的高效率和农村以农业经济为主的低效率，形成了客观的差距。如何实现城乡的均衡发展或者是相对平等的发展，需要规划的干预。

对此我们应认识到，乡村振兴作为国家现代化战略的顶层设计，不可能一蹴而就。十九大提出来的乡村振兴战略，作为我们国家现代化的一个顶层设计，从乡村发展问题的长期性来看，乡村振兴也不可能一蹴而就。

另外，乡村振兴必须面对复杂性和不确定性，面临乡村衰退的长期性、艰巨性和动态性的挑战。乡村振兴必然面对复杂性和大量不确定性问题，这种不确定性里又存在客观的一些常态化趋势，如乡村衰退的长期性、振兴的艰巨性。

通过以下几组数据可看到（非最新）：农业比重＜8%，农民数量约占27.7%，农村人口占比实际上超过40%，其中5.89亿农民加上2.81亿农民工，大约8亿人。这样一些数字，都跟乡村振兴战略相关，我们必须思考的是乡村规划如何去引导整个乡村发展的健康、可持续。

2

保护乡村发展弹性

回顾中国四十年发展经验，中国城镇化在整个世界城镇化发展进程中，相比于其他发展中国家，是非常平稳的，没有出现重大矛盾或者是重大波动。

有很多专家的观点认为，乡村其实是中国现代化社会发展的一个重要的稳定器，虽然存在着诸多矛盾，但正是因为已经形成的这样一种乡村发展格局，它其实是保障了中国城镇化发展的弹性、韧性、抗风险能力。

我国国情背景、城镇化时空压缩的环境、社会发展阶段和新时代国家战略，都决定了保护乡村对于中国现代化的战略意义。

乡村是化解我们现代化风险的一个非常重要的组成部分，可以认为保护乡村发展的弹性就是保护中国现代化的一种抗风险能力。要从长远的角度留足发展弹性，不要把乡村做死了，一旦做死了可能我们整个现代化过程碰到的矛盾，其回旋余地都会非常小。

从这一层意义来说，保护乡村对中国的现代化是有战略意义的。在城乡关系变化发展、城乡要素不断流动的过程中，既要认真思考研究谁是未来的农民，还要思考另一个问题——未来农村里的人是谁？

《我国农村人口流动与安居性研究》

3

加强对乡村发展未来趋势引导，保护乡村活力，动态、差异化应对乡村发展问题

从认识未来乡村发展前景的角度，我们如何做好乡村的分类，或者说这种乡村的分类依据到底是什么？

特别是现在整个规划体系中，如市、县这一层的规划是要做村庄分类的，村庄的布点、分类的依据是什么？

如果把它当做2035年的目标导向，过程怎么办？

这是一个动态的问题。

我们在谈国土空间规划时强调三区三线的划定——生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。那么针对农村地区乡村建设用地的这条边界是否需要划定？

按照现在国土空间规划的基本要求，乡村建设用地是有总量控制的，意味着乡村规划的总量也是有约束的。如何划定？

是划现状的这条乡村的线，还是划规划的线、减量的线？

这个合理的度怎么把握？

我认为强调减量化的风险，不仅仅是短期的，可能也是长期的，尤其是一些发达地区，其实已经完全进入到存量化的时代。

新的空间发展的需求是需要通过减量化来平衡的，如果主要的减量就落到农村，将会带来发展的风险。

未来农村发展前景实际上是差异化的，有各种各样类型的地区，同时又是动态的。至少有几类地区：

如城乡整体转型地区，像沿海一些发达地区，也可以称之为城乡一体化发展地区，这里的农民、农业和农村功能都发生了改变。

还有一些地区是农村本身的功能得到了拓展，偏生活性的功能发生了变化，农业生产功能可能还在，如风景旅游资源地区的特色化发展。

还有一些地区是逐渐走向农业现代化生产的地区，这些地区面临的是农业生产经营方式的转变。

还有很多传统的农业农村地区，比如说丘陵地区、偏远地区，这些地区可能会面临长期的贫困挑战，这变成了一项长期工作。

《上海市嘉定区乡村建设规划》

4

乡村振兴和乡村可持续发展的重大命题：生态文明时代能否为修复乡村的社会再生产功能创造机遇

乡村振兴最终目的是要实现乡村可持续发展，其中有一个重大命题。

传统农耕时代，乡村和城镇实际上没有差别，城乡之间形成了功能循环和互补，以及人力资源、资本、知识的良性循环，乡村有着完整的、甚至相比城镇更为优越的社会再生产功能，这个时候的乡村不仅仅是有物质生产功能，实际上更重要是有文化生产功能。

未来要实现乡村的可持续发展，当然产业兴旺是非常重要的，要有经济支撑和物质性的支撑，但更重要是是否具备了文化再生产的功能，这是乡村真正走向可持续发展的一个重大命题。

工业化瓦解了传统的城乡关系，其实是从根本上瓦解了乡村的内生机制，从物质生产功能到文化生产功能。

现在我们提乡村振兴，特别是我们国家在倡导的乡村生态文明时代，那么我们能否在生态文明时代，为修复乡村社会再生产功能创造机遇？我想这是一个重大命题。

乡村振兴战略提了二十字方针：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。五个方面的振兴，如果基于人的需求的角度，可以把这二十个字分成三个维度：

第一个我们称之为基础维度，最根本的是生态宜居，在乡村地区一定要能够创造更好的，把人能够留下来的生活环境。其次是治理有效，再有就是乡风文明，这三个构成了乡村振兴最基础的维度。

第二个是支撑性的维度，是产业，这是无可非议的。

第三个维度是目标维度，就是生活富裕。从社会再生产这样一种功能角度，实际上还是要回到人的发展问题，如何去创造一个更加美好的生活，不仅仅要关注经济功能、物质性功能，还有乡村的文化、教育功能。

乡村振兴基于需求层次的三个维度

三

乡村规划体系建设

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乡村规划作为空间规划体系的组成，与不同层面的空间规划相关

乡村规划作为空间规划体系的组成，其本身也是一个体系，它是由不同层面的空间规划构成，既有宏观层面，也有中观层面、微观层面，每一个层面都应该包含乡村规划的内容，而不仅仅只是在微观层面进行乡村规划。

宏观层面是指国家层面、省域层面的空间规划，其乡村规划的内容体现政策性、指导性。

中观层面是指市县域和乡镇域层面。这一层面的规划目前存在的矛盾比较多，是乡村规划研究的薄弱环节。

微观层面是村庄规划或者村庄设计。这个层面的规划更加强调要从实际需求出发。做什么类型的规划？要不要做规划？过去在理念上一直存在一个误区，就是过分依赖通过“规划编制”进行建设管理，推行规划编制全覆盖，而忽略了规划管理体系的整体建设，特别是管理规范、建设法规等。

2

乡村规划体系建设

按照现在的要求，村庄规划体系是基础性和法定性的，它的作用是要通过法定规划来实现多规合一，所以它是多规合一的基础，它的法定性更多体现在这一点上。而乡村规划本身是一个体系，它包含了从政策性到实施性的不同层次、各种类型的规划。村庄规划的全覆盖，最关键的是一套规划许可制度的全覆盖。

乡村规划体系建设实际上包含了以下四个方面：

①编制体系

认识到乡村规划的多层次、多类型，村庄规划作为基础性规划，要理清它和其他各类规划的关系。

②法规体系

要打破规划体系等同与编制体系的思维，加强法规制度的建设。

③政策体系

理解物质性-社会性的关系，村庄分类不只是物质建设的规划，更重要的是一种政策引导性的规划。

④运行体系

多规合一，关键在于实施和行动，多规合一问题不可能通过一次规划编制改革就能彻底解决，更不可能通过一个规划就得到解决，多规合一问题是常态的，会长期存在，需要加强行政和规划运行制度建设。

四

结语：村庄规划与乡村规划体系建设

首先，村庄规划强调多规合一、实用性，所以村庄规划现在在整个新的规划编制体系下，它其实是一个专有名词，而这个规划的作用也要放在特定的规划改革的语境下来认识。

其次，多规合一强调加强规划体系的建设，而且乡村规划体系是不断完善、适应和发展的过程。

第三，村庄规划的实用性既体现在需要适应乡村的实际需要，也要针对规划体系改革的要求，需要关注尊重村民意愿的规划方法。同时，还要避免过度的行政化以及过度的自治化。

以上就是我对国土空间规划体系改革背景下，村庄规划与乡村规划体系建设的思考。

谢谢大家！