新《土地管理法》自2020年1月1日起正式施行， 其中集体经营性建设用地入市系新法修改的最大亮点，但新法对集体经营性建设用地入市的规定较为概括，操作层面的实施细则还有待国务院及相关主管部门制定。本文拟以大兴区试点为样本，重点研究租赁、作价入股入市方式，旨在为通州区集体经营性建设用地实现入市提供思路。

一、集体经营性建设用地入市的研究背景

2019年8月26日十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了修改《土地管理法》的议案，新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》的修改重点围绕土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性建设用地入市三个方面，其中集体经营性建设用地入市系本次修改的最大亮点。集体经营性建设用地入市规定打破了长久以来集体用地无法通过市场流转而实现其价值的桎梏，新法的出台对于发挥集体土地效用，实现其与国有土地同权同价的目的起到了关键性的作用。但美中不足的是，新《土地管理法》对集体经营性建设用地入市的规定较为概括，操作层面的实施细则还有待国务院及相关主管部门制定。

通州区作为北京城市副中心，是京津冀协同发展的重要“一翼”，目前正在如火如荼地进行开发建设，农村集体土地的利用亟待破题。本文通过研究现行土地相关法律法规，梳理国务院关于试点地区的政策性文件及大兴区试点具体实施的系列文件，集体经营性建设用地可通过出让、租赁、作价入股的方式入市。本文重点研究租赁、作价入股入市方式，旨在为通州区集体经营性建设用地实现入市提供思路。

二、租赁、作价入股入市的可行性

（一）相关法律依据

1.关于集体经营性建设用地租赁的规定

根据《土地管理法》第二十三条、五十九条、六十三条相关规定（见后），土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

2.关于集体经营性建设用地使用权作价入股的规定  

（1）《公司法》第二十七条及第二十八条规定（见后），股东可以使用土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价；以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。

（2）《土地管理法》第六十条规定（见后），依法批准后，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地可与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。

（二）应满足的条件

根据以上相关法律规定，集体经营性建设用地租赁、作价入股应符合以下条件：

1.符合规划、用途及土地利用年度计划要求。入市土地符合经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划、村庄规划或国土空间规划，规划用途应当为工业或者商业等经营性用途，入市土地应列入土地利用年度计划。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。

2.依法取得。入市土地应依法登记，即已取得集体土地所有权证、集体建设用地使用证（或集体土地使用证）或不动产权证书，产权明晰，无权属争议。

3.作价入股须经依法批准。作价入股举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。

4.其他条件。如未被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利，土地利用符合产业政策和环保要求等。

本章所涉及法律法规条款具体内容如下：

1.《土地管理法》第二十三条  各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

第五十九条  乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

第六十三条  土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

2.《公司法》第二十七条  股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。法律、行政法规对评估作价有规定的，从其规定。

《公司法》第二十八条  股东应当按期足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额。股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入有限责任公司在银行开设的账户；以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。股东不按照前款规定缴纳出资的，除应当向公司足额缴纳外，还应当向已按期足额缴纳出资的股东承担违约责任。

3.《土地管理法》第六十条  农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

三、租赁、作价入股入市方式均系一级市场行为

（一）关于租赁行为

根据《土地管理法》第六十三条第四款规定，“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。”参照《规范国有土地租赁若干意见》第一条规定，“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。”前述土地租赁是一级市场行为，取得土地使用权后可转租、转让、抵押等，此时的出租系二级市场行为。

（二）关于作价入股行为

根据国土资源部《农村集体经营性建设用地入市试点实施细则》相关规定（见后），可以由代表农民集体的村镇集体经济组织、村民委员会、村民小组或是土地股份合作社、土地专营公司等行使所有权，联营公司系入市实施主体，组建联营公司为入市前的准备工作，联营公司以集体经营性建设用地作价入股才使土地使用权最终进入市场实现流转，此时的作价入股系一级市场行为。

本章所涉及法律法规条款具体内容如下：

国土资源部《农村集体经营性建设用地入市试点实施细则》（2015.3.20）二（一）3.探索明确农村集体经营性建设用地入市主体及组织形式。农村集体经营性建设用地入市主体可以是代表其所有权的农民集体，农村集体经营性建设用地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，分别属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权；也可以探索由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。

四、集体经营性建设用地租赁、作价入股流程

本文在梳理国务院关于试点地区的政策性文件（见后）及大兴区试点系列文件（见后）的基础上，总结大兴区试点的入市步骤，大致分为前期准备及整理开发、入市交易、项目建设三个阶段，主要步骤如下：

（一）前期准备及整理开发阶段

1.组建镇级联营公司

集体经济组织就入股镇级联营公司以及入股后涉及的集体建设用地报批、整治开发、拆除腾退、规划建设、入市交易、合同签订、运营管理、收益分配等事项一次性授权给镇级联营公司，全权委托镇级联营公司作为入市实施主体，代行所有者权利，并通过集体经济组织成员大会或成员代表大会进行表决，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，由村集体经济组织出具书面决议，并向镇级联营公司出具授权书。

2.建设用地审核及入市前使用权登记

镇级联营公司需分别向区规划、国土、发展改革等主管部门提出规划审批、用地审批、产业政策审批等申请，待取得项目相关审批手续后，报经区规自分局审查，由区政府下达集体建设用地批复。区政府收回并注销宗地上原有的土地使用权证和房产证后，由镇级联营公司办理集体建设用地登记。

根据《北京市农村集体经营性建设用地入市试点不动产的登记办法》规定，集体经营性建设用地入市前，入市主体应当申请集体建设用地使用权登记，申请登记需提交不动产登记申请书、不动产权籍调查结果、申请人身份证明、区政府下达的集体建设用地批复、区规划管理部门出具的规划条件、有资质测绘机构出具的建设工程规划用地测量成果报告书、入市主体出具的关于申请登记宗地上原有建设用地使用权、房屋所有权情况说明及其他材料。

（二）入市交易阶段

1.入市地价的评估

集体经营性建设用地使用权入市前，镇级联营公司应委托具备资质的评估机构进行评估，经政府审定后确定入市价格，及时在内部进行公示，接受股东和集体成员监督。镇级联营公司应在公示后将土地入市价格和相关公示材料上报区规自分局备案。

关于集体经营性建设用地基准地价如何确定，大兴区试点政策文件未见明确规定，但《农村集体经营性建设用地土地增值收益金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41 号）第十条对此进行了明确，即“试点县应制定与城镇国有土地相统一的农村集体土地基准地价体系。农村集体土地基准地价体系建立前，参照国有土地基准地价体系执行。农村集体经营性建设用地入市、再转让价格低于基准地价 80％的，试点县人民政府有优先购买权。”

2.入市报批

镇级联营公司拟定入市方案。入市方案应包括项目名称、拟入市地块具体位置、四至范围、土地面积、规划用途、入市方式、入市年限、入市价格、交易方式（协议或招标、拍卖、挂牌）、建设规模、使用条件、竞买人要求、土地价款交付等内容。入市方案应经镇政府初审后，报区规自分局组织相关部门审核并出具意见，再经区政府批准，核发入市批准文件。

3.入市交易

（1）土地租赁、作价入股的方式及交易流程

集体经营性建设用地可以采取招标、拍卖或者双方协议的方式出租或作价入股，商业、旅游、娱乐、工业等经营性用地，或同一块地有两个以上用地意向者的，应当采取招标、拍卖、挂牌方式提供，具体程序如下：

1）镇级联营公司取得入市批准文件后，向北京市土地交易市场大兴分市场（下称“大兴分市场”）提交上市交易相关材料，并签订入市交易委托合同；

2）大兴分市场组织开展集体经营性建设用地招标、拍卖、挂牌活动，确定中标人（竞得人），组织签订土地成交确认书；

3）中标人（竞得人）与土地股份合作社或镇级联营公司签订集体经营性土地使用合同；

4）土地交易双方持集体经营性土地使用合同，到大兴区规自分局进行备案；

5）中标人（竞得人）按照合同约定，支付土地价款。

备注：入市涉及的竞买保证金、土地价款等应专项专管。

（2）土地租赁、作价入股期限

一是采用租赁方式的，新《土地管理法》规定出租的最高年限参照同类用途的国有建设用地执行。根据《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定，对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，期限一般不超过5年；对需要长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限，即居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。故，集体经营性建设用地出租参照前述规定执行。

二是采用作价入股方式的，根据《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》规定，土地使用权的入股期限不得超过40年；《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》文件规定期限与前述意见存在差异，入股期限“与同类用途国有建设用地使用权出让年限等同”。

4.调节金的缴纳

财政部、国土资源部《农村集体经营性建设用地土地增值收益金征收使用管理暂行办法》（下称“财政部、国土资源部办法”）第六条、第七条规定，调节金分别按入市或再转让土地增值收益的 20％—50％征收；土地增值收益的计算方式为入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，或再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益；以出让、作价入股方式入市的，成交总价款为入市收入，以租赁方式入市的，租金总额为入市收入。除缴纳前述调节金外，第二十一条还规定在契税暂无法覆盖入市环节的过渡时期，受让方须再按成交价款的 3％—5％征收与契税相当的调节金。

《大兴区农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法》对入市收入的确定参照财政部、国土资源部办法规定，土地增值收益调节金征收方式以入市收入为基数按照固定比例计算收取，具体如下：

一是区分入市方式和土地用途对出让方征收调节金的规定。对引入市场竞争机制的，北部四镇按土地总价款的12%缴纳，南部九镇按土地总价款的8%缴纳；通过协议出让、自主开发方式入市的，北部四镇按土地评估总价款的15%缴纳，南部九镇按土地总价款的10%缴纳。入市后土地规划用途为工业用地性质的，按上述标准的40%收取。如收取金额无法满足《农村集体经营性建设用地土地增值收益金征收使用管理暂行办法》文件规定比例，则参照上述文件规定比例收取。

二是对受让方征收调节金的规定。在契税暂无法覆盖农村集体经营性建设用地入市环节的过渡时期，受让方应按成交总价款（租金）的3%征收调节金。

三是作价入股方式入市征收调节金的规定。使用权出资（作价）入股的，等同使用权出让行为缴纳调节金，土地所有权人等同出让方，新成立或入股的企业等同受让方，调节金缴纳基数以土地使用权作价出资（入股）的总价值为准。

5.入市后首次土地使用权登记

根据《北京市农村集体经营性建设用地入市试点不动产的登记办法》规定，集体经营性建设用地入市后，入市主体需进行建设用地使用权首次登记和房屋首次登记。建设用地使用权首次登记需提交不动产登记申请书、不动产权籍调查成果确认单、申请人身份证明、租赁合同、合同备案表、首期年租金缴纳证明、土地增值收益调节金缴纳证明及以土地增值收益调节金方式收取的契税的缴纳证明、已核发的《不动产权证书》、土地交付证明及其他材料。

（三）项目建设阶段

《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》将项目建设按照项目立项、规划审查、施工建设分阶段进行划分，具体规定如下：

1.建设项目立项。区发改委牵头，以建设单位为主体，为其办理相关手续。

2.建设项目规划审查。区规自分局会同区园林绿化局、区民防局等部门，共同对设计方案、园林工程、民防工程进行审查。

3.施工建设。以建设单位为主体，在区住建委指导下，办理工程招投标、施工许可证、劳务、材料备案等工作。

4.不动产登记。不动产登记主管部门向建设单位核发不动产权属证书。

另外，根据《北京市农村集体经营性建设用地入市试点办法》规定，集体经营性建设用地入市后，使用权人可对土地使用权及地上物通过买卖、出资、交换或其他方式进行转让、或出租、抵押，实现二级市场的流转利用，但需要注意的是前述转让、出租行为需由使用权人将转让、出租方案报政府同意。